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UNHCR zwischen Engagement und Ohnmacht
Hausarbeit von Sandra Schumann FU-Berlin 2003
Der Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung zum Ende der 80er Jahre hatte eine Vielzahl neuer, vor allem regionaler Konfliktherde zur Folge. Die "neuen" Konflikte sind keine "klassischen" zwischenstaatlichen Kriege mehr. In den neuen Konflikten sind die gesellschaftliche Zerrüttung und die Schwächung eines Staates Kriegsziel.
Für die internationale humanitäre Hilfe bedeutet das neue Einsatzgebiete unter erschwerten Bedingungen. Dies hat mehrere Ursachen:
1. Für die Konfliktparteien ist das Motiv entfallen, aus dem Bemühen um Unterstützung heraus die Menschenrechte und humanitären Prinzipien zumindest in einem gewissen Maß zu wahren;
2. Hat die Aufsplitterung der Konfliktparteien zum Teil zum völligen Zerfall verlässlicher gesellschaftlicher Strukturen geführt und
3. ist die Trennung von sicherem Gebiet und Kampfzone zumeist aufgehoben.
Die Vereinten Nationen müssen auf diese veränderte Situation reagieren. Sie müssen reagieren auf die anwachsende Zahl innerstaatlicher Kriege, denen mit humanitärer Intervention im Sinne eines militärischen Einsatzes kaum beizukommen ist. Themen wie Friedenssicherung und Abrüstung, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Umweltschutz und die Einhaltung der Menschenrechte stehen ganz oben auf der Agenda der UNO. Die Humanitäre Flüchtlingshilfe gehört nicht zu den tragenden Themen der UNO, ist aber doch wichtiger Bestandteil der humanitären Einsätze der UNO in Kriegs- und Krisengebieten. Aus diesem Grund ist die Flüchtlingshilfe, welche die UNO im Rahmen des UNHCR leistet, Gegenstand der vorliegenden Arbeit.
Im Folgenden wird untersucht, unter welchen rechtlichen und praktischen Rahmenbedingungen das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen arbeitet und ob es in seiner Arbeit das Potential der Möglichkeiten voll ausschöpft. Außerdem wird erörtert, ob sich das UNHCR adäquat auf die veränderte Situation "neuer Konflikte" eingestellt hat. Hierzu wird ein Beispiel herangezogen: Tschetschenien.
Der Krieg im Nordkaukasus ist zugegebenermaßen ein etwas ungewöhnliches Untersuchungsfeld. Zum einen gehört es nicht zu den wichtigsten Themen auf der internationalen Agenda, zum anderen ist es auch nicht Hauptbetätigungsfeld der Hilfsorganisationen, wie des UNHCR. Um so interessanter ist es, nach den Ursachen dafür zu forschen.
Zur humanitären Flüchtlingshilfe vor Ort gibt es sehr wenig zuverlässige und aussagekräftige Daten. Die Leistungen vor Ort sind empirisch kaum erfaßt. Datenquelle sind einige wenige Veröffentlichungen des UNHCR zu Tschetschenien, als Faktenquelle dienen Beobachtungen und Interviews, die in einem Zeitraum zwischen 2000 und 2003 vor Ort gemacht wurden und die an den jeweiligen Stellen im Text als solche gekennzeichnet sind. Eine Schilderung der Geschichte und des Verlaufs des Tschetschenienkonflikts würde den Rahmen der Arbeit sprengen. Auf eine Schilderung der historischen und aktuellen Ereignisse soll aber nicht verzichtet werden. Daher befindet sich am Ende der Arbeit ein Anhang mit Lageplänen und einer ausführlichen Chronik der Tschetschenienkriege.
Eine kurze historische und politische Einordnung, eine Einschätzung der völkerrechtlichen Stellung des UNHCR sind Inhalte der folgenden Ausführungen. Außerdem werden die Aufgaben und Problemfelder der Praxis kurz erläutert.
Das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen wurde von der UN-Vollversammlung 1950 ins Leben gerufen. Dies war einer von mehreren Schritten der internationalen Gemeinschaft, Flüchtlingen Schutz und Hilfe zu geben. Der Völkerbund, der Vorgänger der UNO, hatte bereits 1921 den ersten Hohen Flüchtlingskommissar ernannt. Der Zweite Weltkrieg war der Anlass für die Gründung von Organisationen wie die UN Relief and Rehabilitation Agency (UNRRA), die Internationale Flüchtlingsorganisation (IRO) und schließlich UNHCR.
Ursprünglich erhielt UNHCR nur ein auf drei Jahre befristetes Mandat. Es sollte nach dem 2. Weltkrieg etwa 1,2 Millionen europäische Flüchtlinge neu ansiedeln. Als jedoch Flüchtlingskrisen auf der ganzen Welt vermehrt auftraten, wurde das Mandat alle fünf Jahre verlängert. Heute ist UNHCR eine der weltweit größten humanitären Hilfsorganisationen mit 6 235 Mitarbeitern in 251 Büros, die etwa 20 Millionen Menschen in 115 Ländern helfen . Das Jahresbudget beträgt zwischen 1 und 2 Milliarden Dollar. In mehr als 50 Jahren hat die Organisation etwa 50 Millionen Menschen geholfen. Zweimal, 1954 und 1981, ist sie dafür mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet worden.
Die Hilfsprogramme von UNHCR, seine Schutzpolitik und andere Richtlinien werden durch ein Exekutivkomitee aus Vertretern von 61 Staaten genehmigt, das sich jährlich in Genf trifft. Eine zweite Arbeitsgruppe, der ständige Ausschuss, kommt öfter zusammen. Durch den Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) berichtet der Hohe Flüchtlingskommissar der UN-Generalversammlung jährlich über die Ergebnisse der geleisteten Arbeit.
Die Finanzierung der Projekte geschieht fast ausschließlich durch freiwillige Beiträge. Der Großteil der Gelder stammt von Regierungen, aber auch von zwischenstaatlichen Organisationen, Unternehmen und Privatpersonen. Weniger als 2 Prozent des Budgets stammen aus dem UN-Haushalt (für Verwaltungskosten). Auch Sachspenden, wie Zelte, Medikamente und Transportmöglichkeiten nimmt das UNHCR an. Das veranschlagte Budget für 2003 beträgt 1,16 Milliarden Dollar .
Das Statut weist dem Hochkommissar im Einzelnen folgende Aufgaben zu:
a. die Unterstützung und Förderung des Abschlusses und der Ratifikation von internationalen Konventionen zum Schutz von Flüchtlingen sowie die Aufsicht über deren Anwendung und ggf. Vorschläge zu deren Änderung;
b. durch spezielle Abkommen mit Regierungen einzelner Staaten die Förderung jeglicher Maßnahmen, die dazu geeignet sind, die Lebensbedingungen von Flüchtlingen zu verbessern und die Anzahl von Flüchtlingen zu verringern, die des internationalen Schutzes bedürfen;
c. die Unterstützung staatlicher und privater Anstrengungen zur freiwilligen Repatriierung von Flüchtlingen und deren Integration in neue Gesellschaften;
d. die Förderung der Aufnahme von Flüchtlingen, auch mittelloser, in das Hoheitsgebiet anderer Staaten;
e. die Bemühung, Flüchtlingen die Erlaubnis zu beschaffen, in Besitz ihres Eigentums zu gelangen, insbesondere dessen, welches zu ihrer Umsiedlung notwendig ist;
f. von den Regierungen Informationen einzuholen, die Auskunft geben über die Anzahl und die Situation von Flüchtlingen auf deren Territorien und die sie betreffenden Gesetze und Anordnungen;
g. eine enge Verbindung mit den Regierungen und internationalen Organisationen aufrechtzuerhalten, die mit Flüchtlingen befaßt sind;
h. in einer Art und Weise Kontakte herzustellen zu privaten Organisationen, die mit Flüchtlingsfragen befaßt sind, von denen er meint, daß sie am gewinnbringendsten sind;
i. die Koordination der Anstrengungen privater Organisationen sicherzustellen, die mit der Wohlfahrt der Flüchtlinge befaßt sind.
Dieses Mandat kann ausschließlich durch den Beschluss der Generalversammlung erweitert werden.
Zu den Grundsätzen des Völkerrechts gehört die Anerkennung eines souveränen Staates als alleinigen Handlungsträger in seinen Innenbeziehungen. Das Völkerrecht wie auch die UN kennen keine Mechanismen, die eine internationale Einmischung in den Umgang eines Staates mit seinen Bürgern, wie auch den dort befindlichen Flüchtlingen zulassen . Aus dem „internationalen Schutz von Flüchtlingen“, der wichtigsten Funktion des UNHCR, ist kaum ein individueller Schutzanspruch eines Flüchtlings gegenüber dem UNHCR abzuleiten, wie ihn der konsularische Schutz eines Staates darstellt. Auch hierbei wird der staatlichen Souveränität Vorrang gegeben. UNHCR hat rein beratende und koordinierende Funktionen. Möglichkeiten, eine eigene Flüchtlingspolitik zu entwickeln und diese durchzusetzen, hat das UNHCR bislang nicht.
Eine gewisse Kontrollfunktion erhält UNHCR dann, wenn Staaten sich zur Einhaltung internationaler Abkommen verpflichtet haben. Initiativrecht wiederum erhält UNHCR nur, soweit es Flüchtlinge betrifft. Für Initiativen, die darüber hinausgehen, fehlen UNHCR sowohl finanzielle als auch rechtliche Instrumentarien. Die UNO-Resolution 43/131 "Humanitäre Hilfe bei Naturkatastrophen und anderen Notsituationen" von 1988 unterstreicht die bedeutende Rolle der NGOs und sichert ihnen den freien Zugang zu den Opfern. Die Resolution fordert auch die Nachbarstaaten auf, den freien Durchgang durch ihr Territorium zu gewähren. Begründet wurde diese Resolution mit dem „Recht auf humanitäre Hilfe für Opfer in Notsituationen“ und als „eine Antwort auf die ständigen Angriffe auf die Menschenwürde“ . Ausdrücklich wird in der Resolution das Recht auf humanitäre "Hilfe" betont, und ein Interventionsrecht ausgeschlossen. Humanitäre Korridore sollen Fluchtbewegungen und den Transport von Hilfsgütern erleichtern.
Dem UNHCR ist es aber nicht möglich, ohne Einwilligung der jeweiligen Regierung in einem Land tätig zu werden. Die Souveränität der betroffenen Staaten und ihr Recht auf Erstinitiative zur Organisation und Koordination der Hilfseinsätze hat oberste Priorität. So kann selbst die Schaffung humanitärer Korridore enorme Probleme in sich bergen: Die Hilfsorganisationen sind den Kriegsparteien ausgeliefert, denn sie kontrollieren die Straßen und Wege innerhalb der Korridore.
Laut Definition des UNHCR sind Flüchtlinge Menschen, die sich außerhalb ihres Landes befinden, weil sie eine begründete Furcht vor Verfolgung aufgrund ihrer Rasse, Religion, Nationalität, politischer Meinung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe haben und deswegen nicht in ihre Heimat zurückkehren können oder wollen.
Der Begriff "humanitär" ist vom lateinischen Wort "humanitas" – "Menschlichkeit" abgeleitet. Im völkerrechtlichen Sprachgebrauch bedeutet das den Schutz von Menschen vor existentieller Bedrohung. Artikel 2 der UNHCR-Satzung verwendet diesen Begriff und definiert damit die Tätigkeit des Amtes. UNHCR weist in seiner Satzung ausdrücklich darauf hin, humanitäre und nicht politische Arbeit zu leisten. Die Abgrenzung von politischen Aufgaben ist kontrovers, da zu den Aufgabengebieten von UNHCR auch die Überwachung der Einhaltung von Menschenrechten und des internationalen Flüchtlingsrechts gehören. Außerdem beteiligt sich UNHCR an der Konzeption langfristiger Konfliktlösungen, der Hilfe bei der Rückkehr von Flüchtlingen ins Heimatland, aber auch bei der Integration von Flüchtlingen ins Asylland. Diese Aufgaben sind politisch und juristisch höchst brisant und bergen nicht selten enormes Konfliktpotential in sich. Das UNHCR muß aber eine Verbindung von rechtlichem Schutz und materieller Hilfe herstellen, da eine Versorgung von Flüchtlingen nur bei rechtlicher Sicherheit möglich und effektiv sein kann.
Die circa 20 bis 25 Millionen Binnenvertriebenen , die man international mit der Abkürzung "IDP" (Internally Displaced Person) bezeichnet, sind rechtlich keine Flüchtlinge. Sie sind laut Definition Menschen, die ihre Heimat verlassen mußten, meist aufgrund eines Bürgerkriegs, aber sich noch innerhalb des Landes aufhalten. Flüchtlinge, die außer Landes fliehen, haben Anspruch auf internationalen Schutz. Wenn jemand unter ähnlichen Umständen innerhalb seines Heimatlandes flieht und somit zum Binnenvertriebenen wird, ist es sehr viel schwerer, Hilfe und Schutz zu gewährleisten. Dabei haben auch Binnenvertriebene meist all ihr Hab und Gut verloren und sind aus ihrem sozialen Kontext, meist aus der eigenen Familie herausgerissen worden und ebenso traumatisiert und hilfsbedürftig wie Flüchtlinge.
Nach dem Ende des Kalten Krieges hat die Zahl der Binnenvertriebenen stark zugenommen. Neben 12 Millionen Flüchtlingen hat UNHCR im Jahr 2002 etwa 6,3 Millionen Binnenvertriebenen geholfen. Die Notlage von Vertriebenen und Flüchtlingen überschneidet sich oft und ist untrennbar miteinander verbunden: Viele Binnenvertriebene können nicht außer Landes flüchten oder befinden sich auf dem ersten Schritt der Flucht.
Das UNHCR hat kein spezielles Mandat für die Arbeit mit Binnenvertriebenen, stellt sich aber zunehmend der Problematik des Internal Displacement. Die Satzung des UNHCR ist flexibel auslegbar (Artikel 9 legt fest, daß sich der Hohe Kommissar im Rahmen seiner Mittel mit solchen, zusätzlichen Tätigkeiten befassen kann). Außerdem hat das UN-Generalsekretariat vor einiger Zeit einen Sonderbeauftragten für Binnenvertriebene ernannt. Dieser hat unter dem Titel "Guiding Principles on Internal Displacement" 30 Empfehlungen veröffentlicht, wie Binnenvertriebenen geholfen werden kann . Zu den 30 Leitlinien zählen unter anderem folgende Punkte:
Leitlinie 15: Binnenvertriebene haben: a. das Recht, in einem anderen Teil ihres Herkunftslandes Sicherheit zu suchen, b. das Recht, ihr Herkunftsland zu verlassen, c. das Recht, in einem anderen Land Asyl zu suchen, und d. das Recht auf Schutz vor erzwungener Rückführung an einen Ort oder Neuansiedlung an einem Ort, an dem ihr Leben, ihre Sicherheit, ihre Freiheit und ihre Gesundheit gefährdet wäre.
Leitlinie 28 (1): Die zuständigen Behörden haben die vorrangige Pflicht und Verantwortung, die Bedingungen zu schaffen und die Mittel bereitzustellen, die es den Binnenvertriebenen ermöglichen, freiwillig in Sicherheit und Würde in ihre Heimat oder an ihren ständigen Wohnort zurückzukehren.
Humanitäre Krisen sind sehr komplex geworden. Eine große Bandbreite von Hilfsorganisationen engagiert sich in den verschiedensten Betätigungsfeldern. Zum einen sind dies die UN-Schwesternorganisationen: das Welternährungsprogramm –WFP, das UN-Kinderhilfswerk – UNICEF, die Weltgesundheitsorganisation – WHO, das UN-Entwicklungsprogramm – UNDP, das Büro zur Koordinierung von humanitären Angelegenheiten – OCHA und das Hochkommissariat für Menschenrechte – UNHCHR. Zum anderen gibt es eine Zusammenarbeit mit insgesamt 573 internationalen Hilfsorganisationen und NGOs . Zu den wichtigsten Aufgaben von UNHCR gehört deshalb die Schaffung von Netzwerken und die Koordinierung selbiger.
UNHCR sorgt für die Grundbedürfnisse von Flüchtlingen. Dazu zählen Unterkunft, Wasser, Nahrungsmittel, Sanitäranlagen und medizinische Versorgung. Darüber hinaus ist UNHCR bemüht, mit Soforthilfe-Projekten, den sogenannten "Quick Impact Projects" (QIPs) , schnell und unkonventionell an Krisenorten zu agieren. Um sinnvolle Hilfe leisten zu können, entwickelt UNHCR regionale Ansätze, die ganz auf die jeweiligen Umstände vor Ort zugeschnitten sind. Dabei steht das "People-oriented planning" (POP) im Vordergrund.
Die mangelnde Sicherheit in den Krisengebieten ist das wesentlichste Hindernis bei der Arbeit vor Ort. Aber auch die Weigerung von Regierungen und anderen Konfliktparteien, Zugang zu den Vertriebenen zu gewähren, behindert die Arbeit von UNHCR ganz massiv. UNHCR agiert aus diesem Grund zunehmend als Mittler zwischen Konfliktparteien und NGOs, um eine Basis für Zusammenarbeit zu schaffen.
Zu den neueren Aufgaben des UNHCR gehört die Prävention. Vor allem im ehemaligen Ostblock sollen Frühwarnsysteme mittels internationaler Beobachter aufgebaut werden. Diese Aufgabe ist innerhalb der UN umstritten, denn eine präventive Arbeit bedeutet eine politische und juristische Tätigkeit des UNHCR in den jeweiligen Krisengebieten und einen eventuellen Eingriff in die staatliche Souveränität eines Landes, der dem UNHCR laut Satzung bislang nicht gestattet ist. Dem UNHCR müßten zudem Mittel gegeben werden, um Schutz "vor" Repression und Vertreibung ermöglichen zu können. Über solche eventuellen neuen Kompetenzen des UNHCR, sprich, eine Tätigkeit, die über direkte Hilfe hinausgeht, etwa wie Prävention und Entwicklungshilfe, wird in der UNO heftig diskutiert. Bislang hat der UN-Sicherheitsrat in einer Reihe von Resolutionen festgelegt, daß auch innerstaatliche Prozesse, wie Menschenrechtsverletzungen, als „Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit“ in der jeweiligen Region interpretiert werden können. Im Jahr 2001 wurde in einer internationalen Konferenz, die Hochkommissar Ruud Lubbars als das wichtigste Treffen in den letzten 50 Jahren bezeichnete, eine wegweisende Erklärung verabschiedet, in der Vertragsstaaten sich erneut zur Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 bekannten. UNHCR erarbeitete in der Folge Handlungsvorschläge mit dem Titel "Agenda für den Flüchtlingsschutz" , die Regierungen und humanitären Organisationen in ihren Bemühungen, weltweit den Schutz für Flüchtlinge zu stärken, als Richtlinien dienen können. Für eine Erweiterung des Aufgabenspektrums von UNHCR gibt es aber noch keine formell institutionelle und rechtliche Basis .
UNHCR selbst hat erhebliche Einwände gegen eine ständige Erweiterung seines Mandats: Die Finanzzuwendungen sind rückläufig und die administrativen Möglichkeiten von UNHCR voll ausgeschöpft. Außerdem gibt es keine wirksamen Konzepte zur Prävention bzw. Bearbeitung großer Fluchtkatastrophen.
Humanismus, so der Autor Dirk Kohn , kann kein politisches Vakuum ausfüllen. Wirkungsvoller, als die Kompetenzen des UNHCR zu erweitern, wäre eine Reform auf höchster Ebene, die einen aktualisierten, gegebenenfalls erweiterten Rahmen für den Schutz von Menschenrechten beinhaltet.
Russland führt Krieg auf einem Territorium, das es als zur Russischen Föderation zugehörig betrachtet. Die Gründe dafür sind machtpolitisch und geostrategisch bedingt. Die russische Gesellschaft unterstützt bedenkenlos die Machtpolitik ihrer Führung, die sich praktisch gegen einen Teil der eigenen Bevölkerung richtet. Der erste Tschetschenienkrieg zwischen 1994 und 1996 hat etwa einem Zehntel der tschetschenischen Bevölkerung und Tausenden russischer Soldaten das Leben gekostet. Wie viele Opfer der zweite Krieg in Tschetschenien, der seit 1999 andauert, bislang forderte, ist nicht bekannt. Offensichtlich ist nur Eines: Mit blinder Brutalität haben die russischen Streitkräfte die gesamte Republik Itschkeria dem Erdboden gleichgemacht.
Viele Zivilisten haben alles verloren, was sie besaßen. Ihnen blieb nur die Flucht in die Nachbarrepubliken als einzige Überlebenschance. Die meisten Flüchtlinge halten sich in der Nachbarrepublik Inguschetien auf , die ebenso wie die Republik Itschkeria ein Subjekt im Bestand der Russischen Föderation ist. Formal gesehen sind die tschetschenischen Flüchtlinge also Binnenvertriebene. Die von UNHCR im Jahr 2002 statistisch erfaßte Anzahl Binnenvertriebener innerhalb der Russischen Föderation betrug 371 000 Personen, wobei davon ausgegangen werden kann, daß die überwiegende Mehrheit der Binnenvertriebenen ethnische Tschetschenen oder aus Tschetschenien stammende Angehörige anderer Nationalitäten sind .
In Russlands Gesetzgebung existiert eine breite Kluft zwischen guten legislativen Grundsätzen und Ansätzen und der tatsächlichen Umsetzung. Russland garantiert in der Verfassung von 1993 zwar alle Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Garantien und politischen Absichtserklärungen scheitert jedoch vor allem am mangelnden politischen Willen der Regierenden und an beschränkten finanziellen Möglichkeiten.
Die Arbeitsaufnahme des Büros des Menschenrechtsbeauftragten des russischen Präsidenten, Kalamanow, im nordtschetschenischen Snamenskoje im Frühsommer 2000, schürte zunächst die Hoffnung auf eine Verbesserung der Menschenrechtssituation und die Ächtung von Menschenrechtsverletzungen. Internationale Beobachter mußten aber schon bald einsehen, daß sie sich zu viele Hoffnungen gemacht hatten. Mehr Transparenz und Engagement versprach eine Kommission unter der Leitung der Duma-Abgeordneten Krascheninnikow, sowie die Duma-Kommission unter Leitung des ehemaligen Abgeordneten Tkatschow . Aber auch keine dieser beiden Kommissionen verfügt über ein ausreichendes Mandat beziehungsweise politischen Einfluss, um eine Beendigung der von
staatlicher Seite begangenen Menschenrechtsverletzungen durchzusetzen oder die Schuldigen zur Rechenschaft zu ziehen.
Laut russischer Gesetzgebung haben Flüchtlinge Anspruch auf Sozialhilfen, Renten, Entschädigungen etc . Die Kompensationszahlung für ein zerstörtes Ein-Familien-Haus soll etwa 240 000 Rubel (ca. 6 700 Euro) betragen . Noch vor Ende 2003, so die russische Regierung, sollte die Hälfte der Kompensationszahlungen erfolgen. Die Praxis sieht anders aus. Den Nachweis zu erbringen, gültige Ansprüche zu besitzen, ist sehr schwer. Die Flüchtlinge müssen zudem nach Tschetschenien fahren, um Anträge zu stellen oder ihre Renten abzuholen. Die Gefahren und die notwendigen Bestechungsgelder an den zahlreichen Kontrollpunkten auf dem Weg in die tschetschenische Hauptstadt Grosny lohnen die Mühe kaum.
Eine andere Sorge der vertriebenen Tschetschenen ist ihr Registrierungsstatus. Neuankömmlinge in Inguschetien werden seit April 2001 nicht mehr registriert. Sie sind daher illegal und können deshalb keinerlei Ansprüche materieller Natur geltend machen. So versucht die russische Regierung den Druck zur Heimkehr Vertriebener nach Tschetschenien zu erhöhen. UNHCR und seine Partnerorganisationen unterstützen einzelne Betroffene dabei, Einspruch gegen die Nichtregistrierung oder die rückwirkende Aberkennung von Registrierungen einzulegen. Vertriebene, die sich dauerhaft außerhalb Tschetscheniens ansiedeln wollen, erreichen den Vertriebenenstatus nur, wenn sie als Grund die individuelle Furcht vor Verfolgung durch islamische Fundamentalisten angeben. Dies wird kaum ein ethnischer Tschetschene tun. Dieses Konzept funktioniert nur für die aus Tschetschenien stammenden ethnischen Russen.
Am 25.06.2002 zog der von Moskau eingesetzte Gouverneur von Tschetschenien, Achmed-Hadschi Kadyrow in einem Vortrag vor der DGAP eine optimistische Bilanz des sozialwirtschaftlichen Wiederaufbaus in seiner Republik. Er forderte Hilfsorganisationen auf, die tschetschenische Verwaltung beim Wiederaufbau zu unterstützen . Die Einladung Kadyrows an die Hilfsorganisationen, vor Ort tätig zu werden, ist eine Pharce. Kadyrow beruft sich auf ein Memorandum, das am 16.08.2000 zwischen Russland und dem UN-Flüchtlingswerk über dessen Tätigkeit in Tschetschenien unterzeichnet wurde . Ziel des Memorandums war die Klarstellung der politischen und rechtlichen Grundlagen der humanitären Operationen sowie der Voraussetzungen für Missionen zur Schätzung des humanitären Bedarfs und der Sicherheitssituation in Tschetschenien. In der Praxis ist ausländischen Vertretern von Nicht-Regierungs-Organisationen der legale Zugang nach Tschetschenien jedoch nahezu unmöglich. Einzig UN-Beobachter können einigermaßen ungehindert in das Gebiet reisen, um Informationen, unter anderem für UNHCR, zu sammeln.
Die russischen Rechtskontrollmechanismen funktionieren nicht und sollen es wohl auch nicht. Die russische Administration erschwert eine ungehinderte Arbeit von UNHCR und NGOs vor Ort. Ihre Arbeit wird jeden Tag aufs neue mittels schikanöser Hindernisse rechtlicher, administrativer und bürokratischer Natur erschwert . Die Bandbreite reicht von ständig wechselnden Verfahren, Genehmigungen, hohen Einfuhrzöllen für Hilfsgüter, Bestechungsgeldern bis zu massiver Bedrohung der Mitarbeiter.
Die russische Verwaltung gestattet, wie eingangs erwähnt, nur in Ausnahmefällen die Einreise von ausländischen Mitarbeitern in das Kriegsgebiet. Die internationalen NGOs sollen sich auf einheimische Mitarbeiter vor Ort verlassen, die von der russischen Verwaltung empfohlen werden. Auf einen solchen Deal lassen sich die NGOs höchst widerstrebend oder gar nicht ein. Die Arbeit mit unerfahrenen, teils bestechlichen oder vom russischen Inlandsgeheimdienst FSB entsandten Mitarbeitern wäre einfach zu ineffektiv.
Die Arbeitsbedingungen im gesamten Nordkaukasus sind sehr schwierig. Die Sicherheitsrisiken sind sehr hoch. Anschläge, Schusswechsel, Razzien und Entführungen sind mittlerweile im gesamten Nordkaukasus an der Tagesordnung. Die russische Administration unternimmt wenig zum Schutz ausländischer Mitarbeiter humanitärer Organistionen. Entführungen werden weder verfolgt noch gesühnt. Werden Mitarbeiter entführt oder gar getötet, frieren die Organisationen die Hilfe ein . Spekulationen zufolge ist genau dies von der russischen Regierung beabsichtigt.
Das UNHCR ist neben einer Vielzahl internationaler Hilfsorganisationen im Nordkaukasus tätig. Zu ihnen gehören NGOs wie das Rote Kreuz, Ärzte ohne Grenzen, HELP, Arabischer Halbmond, Hilfswerk Austria und andere. Diese Organisationen unterstützen vor allem die Flüchtlinge aus Tschetschenien in den benachbarten Republiken Inguschetien, Nord-Ossetien und Dagestan. Die Hilfe der NGOs konzentriert sich auf drei Sektoren:
1. Nothilfe und Unterstützung für Vertriebene aus Tschetschenien und Bedürftigste (most vulnerables), zu denen vor allem die Flüchtlinge in Inguschetien zählen;
2. Gesundheitsprogramme in den Bereichen Siedlungshygiene und Prävention von Infektionskrankheiten, aber auch Projekte für die psycho-soziale Hygiene (soziale Betreuung, Freizeitaktivitäten für Kinder und Jugendliche);
3. Wiederaufbau und Integrationsprogramme für einen Teil der Flüchtlinge, insbesondere aus dem ersten Tschetschenienkrieg, die nicht mehr in ihre Heimat zurückkehren können (bislang mit sehr bescheidenen Erfolgen).
Die NGOs arbeiten vor allem administrativ und koordinatorisch mit dem UNHCR zusammen. Die Partnerschaft des UNHCR mit der Schweizer Organisation DEZA ist beispielhaft für eine solche Zusammenarbeit. Sie haben gemeinsam das "Cash-for-Shelter-Programm" ins Leben gerufen. In diesem Projekt erhalten inguschische Gastgeberfamilien eine Aufwandsentschädigung, wenn sie Flüchtlinge aus Tschetschenien beherbergen. Im Winter 2001/2002 erhielten rund 12 000 Gastgeberfamilien eine solche Geldunterstützung. Die Schweiz und das UNHCR haben zudem ein "Memorandum of Understanding" unterzeichnet, welches die Bereitstellung von Experten aus dem Schweizerischen Korps für humanitäre Hilfe zu Händen des UNHCR ermöglicht. Seit 2001 werden die Aktivitäten des UNHCR durch Experten des Schweizer Katastrophenschutzes in den Bereichen Unterkunftssicherung, Wasser und Hygiene maßgeblich verstärkt. Ein anderes Projekt ist die Schaffung eines medizinischen Überweisungssystems gemeinsam mit der WHO, in dessen Rahmen besonders schwierige Fälle außerhalb Inguschetiens versorgt werden können. Die wichtigsten Aufgaben des UNHCR sind aber die Ausstattung von Flüchtlingslagern mit Zelten und die Koordination der Versorgung durch verschiedene NGOs.
Außerhalb Tschetscheniens kann Ausländern die Einreise formal nicht verweigert werden und deshalb muß die Arbeit vor Ort zugelassen werden. Die Hilfsorganisationen haben ihre Arbeit vor allem auf die Flüchtlingshochburg Inguschetien konzentriert. Ursprünglich sollten die Hilfsorganisationen, wie eingangs erläutert, den Wiederaufbau Tschetscheniens und die von der russischen Regierung forcierte Rückkehr der Flüchtlinge nach Tschetschenien gewährleisten. Mit der Konzentration ihrer Arbeit auf Inguschetien bewirken sie jedoch das Gegenteil: Die Flüchtlinge halten sich dort auf, wo die Hilfsorganisationen sind. Etwa 89 000 Flüchtlinge wurden vom Dänischen Flüchtlingsrat, einer UNHCR-Partnerorganisation als Personen registriert, die ein Anrecht auf Hilfsleistungen haben. Etwa 14 000 von ihnen leben in Zeltlagern, 27 000 leben in Notunterkünften wie umgebauten Bauernhöfen oder Industriegebäuden und fast 48 000 leben in privaten Unterkünften oder bei Gastfamilien.
Die kleine Republik im Bestand der Russischen Föderation hat selbst nur etwa 250 000 Einwohner. Die Beherbergung von zeitweise ebenso vielen Flüchtlingen bedeutet eine unzumutbare Belastung. Die Flüchtlingssituation ist zu einem Dauerzustand geworden. Viele Vertriebene halten sich seit nunmehr 4 Jahren, seit Beginn des 2. Tschetschenienkrieges in Inguschetien auf. Es gibt keine Arbeitsmöglichkeiten, keine Bildungsmöglichkeiten. Die medizinische Versorgung ist katastrophal. Ohne die Hilfe der ausländischen NGOs hätten die meisten Flüchtlinge nicht einen Winter überlebt.
UNHCR begann nach Ausbruch des zweiten Tschetschenienkrieges mit der Entsendung von Hilfsgütern nach Inguschetien. Vor allem Zeltplanen, Feldbetten, Lebensmittel und Holzöfen plus Kohle wurden zwischen Oktober und Dezember 1999 als erste Nothilfe in die Flüchtlingslager geliefert. 12 Konvois transportierten 1 200 Tonnen Lebensmittel nach Inguschetien. Die Kosten lagen bei 1,2 Millionen Dollar . In den Jahren 2000 und 2001 hatte UNHCR mit einer Budgetkürzung und der Kürzung von 16 Mitarbeiterposten zu kämpfen. In der Folge wurde die Flüchtlingsversorgung auf ein Minimum reduziert. Erst im Januar 2002 kam die Flüchtlingshilfe wieder ins Rollen . Die UNO bewilligte
90 000 Tonnen Lebensmittel im Wert von 43 Millionen Dollar für Tschetschenien und Inguschetien und eine Weiterführung des Projekts für weitere 18 Monate. Ein festes UNHCR-Team nahm die Arbeit jedoch erst im Januar 2003 auf. Derzeit koordinieren 19 ausländische und 68 einheimische Mitarbeiter in 3 Büros, in Moskau, Wladikawkas und in Nasran, die Arbeit des UNHCR vor Ort .
Das UNHCR bemüht sich in letzter Zeit verstärkt, die Weltöffentlichkeit auf den Krieg in Tschetschenien aufmerksam zu machen. Ein werbetechnisch erfolgreicher Schachzug gelang dem UN-Flüchtlingswerk mit dem Besuch der Hollywood-Schauspielerin Angelina Jolie in den Flüchtlingslagern von Inguschetien Ende August 2003. Die ehrenamtliche Botschafterin des UNHCR besichtigte 4 Tage lang Flüchtlingslager, die im Oktober geschlossen werden sollen. Mit dieser Aktion protestierte das UNHCR über die von der russischen Verwaltung geplante zwangsweise Repatriierung Tausender Tschetschenen in die Heimat. Es existieren weder tragfähige Konzepte für Alternativunterkünfte mit entsprechender Infrastruktur, noch lässt die Sicherheitslage vor Ort die Rückkehr der Flüchtlinge zu.
Die Hinweise mehren sich, daß beispielsweise das Lager Slipzowsk nahe der tschetschenischen Grenze noch in diesem Herbst geschlossen werden soll . UNHCR verhandelte mit der russischen Regierung die Dringlichkeit konkreter Maßnahmen in Bezug auf alternative Unterkünfte, gegebenenfalls in Tschetschenien. NGOs und andere Geber sind ebenfalls bereit, zu einer Lösung beizutragen. Eine abschließende Stellungnahme der russischen Administration zu dieser Frage konnte das UNHCR indess bislang nicht erreichen.
Die offiziellen Vertreter der russischen Streitkräfte gehen davon aus, daß es keine objektiven Gründe für die Flucht von über 150 000 Menschen aus Tschetschenien nach Inguschetien gibt. Sie behaupten, dass die Rebellen die Menschen aus Tschetschenien vertrieben haben, um den Eindruck einer humanitären Katastrophe zu erwecken . Um dieses Bild aufrechtzuerhalten, wird von russischer Seite alles unternommen, keine internationalen Beobachter und ausländische Journalisten in das Kriegsgebiet zu lassen. Wenn dies doch geschieht, dann offiziell und unter Beobachtung des Büros des Sonderbeauftragten für Tschetschenien Jastrschemski. Dennoch dringen die Nachrichten von Bombardierungen, Erschießungen und Säuberungen durch die russische Armee nach Außen. UNHCR sammelt die Informationen von Flüchtlingen, Menschenrechtsorganisationen und Journalisten und wertet sie regelmäßig aus.
Da es laut russischer Informationspolitik in Tschetschenien offiziell keinen Krieg gibt, soll es offiziell auch keine Flüchtlinge, zumindest keine Neuankömmlinge geben. Mit der Repatriierung soll vor allem dem Ausland demonstriert werden, dass es Friedensbemühungen und Wiederaufbaumaßnahmen in Tschetschenien gibt. Nach Angaben von UNHCR hat die Rückkehr von Flüchtlingen nach Tschetschenien sprunghaft zugenommen. Im Jahr 2002 sind bereits 9 500 Vertriebene aus Inguschetien nach Tschetschenien zurückgekehrt . Die Ursachen dafür sind die zahlreichen Repressionen, denen die Flüchtlinge selbst in international betreuten Lagern ausgesetzt sind.
Die Gerüchte um Lagerschließungen in Inguschetien sind die harmloseste Form der russischen Regierung, die Flüchtlinge zur Rückkehr zu bewegen. Sie zeigen kaum Wirkung. Deshalb sind russische Spezialeinheiten im Herbst 2002 dazu übergegangen, Razzien und Säuberungen , wegen derer ein Großteil der Zivilisten die Flucht aus Tschetschenien ergriffen hat, auf inguschisches Territorium in die Flüchtlingslager zu verlagern. Argument dafür ist die angebliche Suche nach versteckten Terroristen und Wehrpflichtigen. Außerdem werden den Flüchtlingslagern regelmäßig Wasser und Strom abgestellt . Hilfskonvois werden bei der Einreise aufgehalten.
Äußerst wichtig sind die Verhandlungen mit der Regierung der Russischen Föderation. Die UNO ist die einzige Instanz, auf die sich die russische Regierung als ernsthaften und verbindlichen Verhandlungspartner einläßt. Ein Beispiel aus dem Jahr 2000 belegt, dass UNHCR durchaus Einfluß auf die Genehmigung der Errichtung von Flüchtlingslagern nehmen kann. Damals hatte UNHCR mit der russischen Regierung über die Errichtung eines Zeltlagers verhandelt. Die russische Regierung bestand darauf, dass das Zeltlager in Tschetschenien errichtet werden müsse und nicht, wie zunächst verhandelt, in Inguschetien. Schließlich hat sich die inguschische Regierung mit Rückendeckung des UNHCR entschlossen, in einer einmaligen Aktion gegen Moskau zu opponieren und klarzustellen, dass ein neues Lager in Inguschetien dringend benötigt werde, um all die Neuankömmlinge aufzunehmen. Der UNHCR ist hier als Mittler zwischen Regierung und Peripherie (die mit dem Problem direkt belastet war) aktiv geworden.
Aktivitäten wie diese haben einen logistischen und administrativen Hintergrund und können keineswegs eine Konfliktlösung bewirken. Sie verschaffen den Flüchtlingen aber Erleichterung und haben deshalb durchaus politischen Charakter. Das sich das UNHCR mit seiner Flüchtlingshilfe auf die Seite der Opfer des Krieges stellt, ist politisch. Dann ist es nur konsequent, wenn sich UNHCR gemeinsam mit den anderen Gremien der UNO eindeutig positioniert und der Krieg in Tschetschenien auf allen Ebenen der UNO verurteilt wird.
Russland will das Problem Tschetschenien offensichtlich aussitzen. Das im März 2003 durchgeführte Verfassungsreferendum und die für den 05. Oktober geplante Präsidentschaftswahl in Tschetschenien sollen formal all jene Kräfte beruhigen, die Russland mangelnde Rechtsstaatlichkeit und Nichteinhaltung der Menschenrechte vorwerfen. Auch eine vom russischen Parlament beschlossene Amnestie ist nicht mehr als Propaganda, wie Menschenrechtler und Juristen feststellen . Die tschetschenische Bevölkerung und internationale Beobachter sind sich einig, dass sich die Situation in Tschetschenien nicht entspannen wird, solange russische Streitkräfte vor Ort stationiert sind. Ein Abzug der Truppen ist jedoch nicht geplant.
Auch die Situation auf Seiten der Rebellen gibt keinen Anlass zu Optimismus. Der einst legitim gewählte Präsident und jetzige Rebellenführer Aslan Maschadow ruft zwar regelmäßig zu Friedensverhandlungen auf, findet aber kaum noch Gehör. Junge, radikalisierte Rebellen schlagen sich zunehmend auf die Seite des sich zu diversen Terroranschlägen bekennenden Feldkommandeurs Schamil Bassajew.
UNHCR und andere Hilfsorganisationen wissen nicht, wie lange ihre Projekte vor Ort noch laufen sollen und können. Die Mitarbeiter fragen sich, welchen Sinn die eigene Arbeit macht, wenn weder ein Ende der Militäraktion, noch eine politische Lösung in Sicht sind. Das Thema Tschetschenien steht zudem nicht mehr auf der internationalen Agenda. Die Spendenlage ist katastrophal. Die russische Regierung schürt mit ihrer Definition der "antiterroristischen Operation" und dem Schulterschluß mit den USA in einer Anti-Terror-Allianz die internationale Annahme, dass Tschetschenien eine Art Exklave von Al Quaida sei und vom internationalen Terrorismus beherrscht werde. Eine Differenzierung wird nicht betrieben. Die Reaktionen der internationalen Staatengemeinschaft sind eher halbherzig. Grund dafür ist vor allem das juristische Argument, man dürfe sich nicht in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates einmischen.
Einen im April 2003 in Genf vorgelegten Resolutionsentwurf der EU lehnte das Gremium der aus 53 Staaten zusammengesetzten Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen mit 15 Ja- gegen 16 Nein- Stimmen bei 17 Enthaltungen ab .
Der EU-Entwurf prangerte die „andauernden Verletzungen der Menschenrechte“ in Tschetschenien an, „insbesondere das Verschwindenlassen von Menschen, außergerichtliche und summarische Hinrichtungen, Folter, willkürliche Verhaftungen“ und andere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht. Auch die von tschetschenischen Extremisten begangenen Terroranschläge und Geiselnahmen wurden verurteilt. Die Rüge an die russische Regierung kann trotzdem nur als milde bezeichnet werden, denn gleichzeitig lobte die EU-Kommission die „Bemühungen der russischen Regierung, der Zivilbevölkerung in Tschetschenien normale Lebensbedingungen zu gewährleisten und die Infrastruktur wiederherzustellen.“ Da aber die EU-Resolution von der russischen Regierung trotzdem rigoros und empört abgelehnt wurde, überwog schließlich auch die Front der "Neinsager" in der UN-Menschenrechtskommission.
Der Krieg Russlands gegen die Tschetschenen, die formal einen Teil der russischen Bevölkerung bilden, birgt die Gefahr einer Destabilisierung des gesamten Kaukasus in sich. Die Westmächte und ihre Gremien, allen voran die UNO, wären gut beraten, gemeinsam und entschlossen Druck auf die russische Regierung auszuüben, um sie ernstlich und konkret dazu zu bewegen, nach einer politischen Lösung des Konflikts zu suchen. Die Westmächte müssen sich als Vermittler und Konfliktschlichter nicht nur anbieten, sondern einmischen. Sie haben das Recht dazu. Und Russland hat die Pflicht als Mitglied der OSZE, des Europarats und schließlich der Vereinten Nationen, darauf einzugehen.
Verhandlungs- und Konfliktlösungsstrategien müssen auf oberster Ebene der UNO und nicht auf Ebene der Sonderkommission UNHCR entwickelt werden. Gefordert ist mehr politische Vorsorge anstelle humanitärer Nachsorge. Dies gehört zu den Pflichten der internationalen Politik. Der Aufgabenbereich von UNHCR ist es, Flüchtlingen und Vertriebenen Schutz zu bieten. Es kann nur die Symptome lindern und nicht die Ursachen eines Krieges kurieren. Für Letzteres stehen ihm weder die rechtlichen, noch die materiellen Mittel zur Verfügung.
(Die vollständige Arbeit inklusive Quellen kann von Sandra Schumann angefordert werden.)
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